Procedimiento administrativo

Procedimiento administrativo

1. Ordinario: sucesión de pasos dentro de la administración necesarios para que el acto jurídico a tener sea legítimo y esté fundado.

2. Disciplinario: lo que busca es medir o evaluar la responsabilidad de algún funcionario cuando comete una falta administrativa.
a. Investigación administrativa: a través del cual se intenta determinar si hay responsables y si hay falta administrativa pero no hay una identificación previa al procedimiento.
b. Sumario: hay un único posible y eventual responsable, se investiga cuál es el nivel de esa responsabilidad y cuál es la sanción que se le va a aplicar.
En el art. 66 de la Constitución se proclama el derecho a la defensa de los funcionarios, quienes deben tener la oportunidad de convencer al jerarca de su inocencia.

Artículo 66.- Ninguna investigación parlamentaria o administrativa sobre irregularidades, omisiones o delitos, se considerará concluida mientras el funcionario inculpado no pueda presentar sus descargos y articular su defensa.

3. De ejecución: tiene que ver con el logro de las operaciones materiales del Estado. Por ejemplo, se dispone que todos los automóviles deben circular con la luz encendida (acto administrativo), a los efectos de ejecutar esa medida la Intendencia ordena al personal respectivo a salir a la calle a controlar el cumplimiento de esa normativa y a aplicar las multas o correctivos correspondientes (procedimiento administrativo de ejecución).

Todos los procedimientos administrativos deben tener los principios que están regulados en el art 1y 2 del decreto 500:

1.Las disposiciones de este decreto alcanzan al procedimiento administrativo común, desenvuelto en la actividad de los órganos de la Administración Central y a los especiales o técnicos en cuanto condigan con su naturaleza.
2.La Administración Pública debe servir con objetividad los intereses general con sometimiento pleno al Derecho y debe actuar de acuerdo con los siguientes principios generales :
 inparcialidad ;
 legalidad objetiva ;
 impulsión de oficio ;
 verdad material ;
 economía, celeridad y eficacia ;
 informalismo en favor del administrado ;
 flexibilidad, materialidad y ausencia de ritualismos ;
 delegación material ;
 debido procedimiento ;
 contradicción ;
 buena fe, lealtad y presunción de verdad salvo prueba en contrario ;
 motivación de la decisión ;
 gratuidad.
Los principios señalados servirán también de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento.









Funcionario Público

Persona física que ejerce funciones públicas en una entidad del Estado y que fue incorporada en esa institución mediante designación u otro medio. Se entiende por función pública a la actividad pública jurídica y material que le compete realizar a los órganos estatales que ejercen el poder del Estado para que este pueda cumplir sus fines.
Encontramos tres conceptos distintos de funcionario público. El concepto amplio abarca a los que también ejercen las funciones políticas (como el Presidente, los Senadores, los Diputados, etc.). El concepto restringido refiere a aquellos subordinados a una institución que desarrolla la función jurídico-administrativa. Según el concepto penal son funcionarios públicos aquellas personas físicas depositarias de la fe pública. Por ejemplo, un escribano que interviene en un negocio en el que participa el Estado puede ser juzgado como funcionario público, lo que resulta en un agravamiento de la pena.
Características de la relación funcional del funcionario público
1. Personalísima: no es transferible
2. Bilateral: ambas partes (el Estado y el funcionario) tienen derechos y obligaciones. Sin embargo, la relación es unilateral en lo que refiere a la fijación de estos derechos y obligaciones ya que es el Estado el que las fija.


ESTATUTO: conjunto sistematizado de normas constitucionales, legales y reglamentarias que rigen la situación jurídica de los funcionarios públicos y que abarcan diversas temáticas:
 Forma de ingreso
 Derecho ala permanencia
 Derecho al ascenso
 Descanso semanal y licencias
 Condiciones de suspensión del vínculo
 Condiciones del traslado del funcionario
 Obligaciones funcionales
 Recursos administrativos del funcionario
 Condiciones de egreso



Bases constitucionales del Estatuto

1. El funcionario existe para la función y no la función para el funcionario: primero deben establecerse qué acciones debe realizar el Estado para cumplir sus fines; y, consecuentemente, crear órganos; y, posteriormente, funcionaros, es decir, estructuras de cargos, para que lleven a cabo dichos fines. En otras palabras, los órganos preexisten a los funcionarios: se crean órganos y funciones y después se busca a los mejores funcionarios para llenarlos.
Artículo 59.- La ley establecerá el Estatuto del Funcionario sobre la base fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario.

2. Los funcionarios están al servicio de la Nación y no de una fracción política.

3. En lugares y horas de trabajo queda prohibida toda actividad que no corresponda a la función. Además es ilícita la que está relacionada con algún tipo de proselitismo.

4. No se puede constituir agrupaciones proselitistas utilizando el nombre de la entidad donde trabajan. Ningún partido puede tener una base con el nombre de la oficina.

Artículo 58.- Los funcionarios están al servicio de la Nación y no de una fracción política. En los lugares y las horas de trabajo, queda prohibida toda actividad ajena a la función, reputándose ilícita la dirigida a fines de proselitismo de cualquier especie.
No podrán constituirse agrupaciones con fines proselitistas utilizándose las denominaciones de reparticiones públicas o invocándose el vínculo que la función determine entre sus integrantes.

5. Derecho a la defensa y a presentar descargos. Este derecho, que es un principio del derecho administrativo y asimismo es una garantía para el funcionario, se impone cuando a este le van a aplicar una sanción concreta o una petición. Antes de determinar un tema de investigación hay que darle al funcionario la posibilidad de defenderse. Este derecho debe ser desarrollado por la ley.
Artículo 66.- Ninguna investigación parlamentaria o administrativa sobre irregularidades, omisiones o delitos, se considerará concluida mientras el funcionario inculpado no pueda presentar sus descargos y articular su defensa.

6. Todo ciudadano puede ser llamado a la función pública (incluso los legales).
Artículo 76.- Todo ciudadano puede ser llamado a los empleos públicos. Los ciudadanos legales no podrán ser designados sino tres años después de habérseles otorgado la carta de ciudadanía.
No se requerirá la ciudadanía para el desempeño de funciones de profesor en la enseñanza superior.



Estatuto múltiple: la constitución establece que hay estatutos distintos para los diversos funcionarios públicos del estado:

1. Estatuto central: establecido por ley y aplicable a todos los funcionarios dependientes de los órganos del Estado persona jurídica mayor, con excepción de los jueces, los funcionarios de las Cámaras y los funcionarios policiales, militares y diplomáticos que están regidos por leyes especiales.
Artículo 59.- La ley establecerá el Estatuto del Funcionario sobre la base fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario.
Sus preceptos se aplicarán a los funcionarios dependientes:
A. Del Poder Ejecutivo, con excepción de los militares, policiales y diplomáticos, que se regirán por leyes especiales.
B. Del Poder Judicial y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, salvo en lo relativo a los cargos de la Judicatura.
C. Del Tribunal de Cuentas.
D. De la Corte Electoral y sus dependencias, sin perjuicio de las reglas destinadas a asegurar el contralor de los partidos políticos.
E. De los Servicios Descentralizados, sin perjuicio de lo que a su respecto se disponga por leyes especiales en atención a la diversa índole de sus cometidos.

2. Estatutos de cada Cámara: hay un estatuto distinto para los funcionarios legislativos.
Artículo 107.- Cada Cámara nombrará sus Secretarios y el personal de su dependencia, de conformidad con las disposiciones reglamentarias que deberá establecer contemplando las reglas de garantías previstas en los artículos 58 a 66, en lo que corresponda.

3. Estatutos de cada Gobierno Departamental: estos, al ser un acto legislativo, deberán ser sancionados por la Junta y promulgados por el Intendente.
Artículo 62.- Los Gobiernos Departamentales sancionarán el Estatuto para sus funcionarios, ajustándose a las normas establecidas en los artículos precedentes, y mientras no lo hagan regirán para ellos las disposiciones que la ley establezca para los funcionarios públicos.
A los efectos de declarar la amovilidad de sus funcionarios y de calificar los cargos de carácter político o de particular confianza, se requerirán los tres quintos del total de componentes de la Junta Departamental.

4. Estatutos para cada Ente Autónomo. Los Entes Autónomos comerciales e industriales tienen su propio estatuto que debe ser aprobado por el PE (art 63) mientras que los estatutos de los entes autónomos de enseñanza son aprobados por sus propios consejos directivos (art 204). Por otro lado, los entes autónomos que no son comerciales ni industriales ni de enseñanza no tienen un estatuto por artículo expreso, sino que sus estatutos se regulan por ley.
Artículo 63.- Los Entes Autónomos comerciales e industriales proyectarán, dentro del año de promulgada la presente Constitución, el Estatuto para los funcionarios de su dependencia, el cual será sometido a la aprobación del Poder Ejecutivo.
Este Estatuto contendrá las disposiciones conducentes a asegurar el normal funcionamiento de los servicios y las reglas de garantía establecidas en los artículos anteriores para los funcionarios, en lo que fuere conciliable con los fines específicos de cada Ente Autónomo.
Artículo 204.- Los Consejos Directivos tendrán los cometidos y atribuciones que determinará la ley sancionada por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara.
Dichos Consejos establecerán el Estatuto de sus funcionarios de conformidad con las bases contenidas en los artículos 58 a 61 y las reglas fundamentales que establezca la ley, respetando la especialización del Ente.

El PE aprobó en 1997 un texto ordenado de disposiciones relativas a los funcionarios públicos conocido como “TOFUP”. Sin embargo, este no es formalmente un estatuto ya que recoge disposiciones legales pero también normas reglamentarias.



Tipos de Estatuto
Resulta relevante la distinción que hace el Dr. CAssinelli Muñoz entre estatuto formal y estatuto material.
 Estatuto material: Es el conjunto de normas o régimen jurídico aplicable a los funcionarios públicos en cuanto tales y su contenido se encuentra en la Constitución, las leyes y los reglamentos.
 Estatuto formal: Es determinado acto regla (sea ley o reglamento) expresamente previsto por la Constitución cuyo contenido integra el estatuto material y que ha sido aprobado por los órganos constitucionalmente habilitados para hacerlo.

EL ESTATUTO DEL FUNCIONARIO DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL ( en sentido restringido), no tiene carácter de estatuto formal sino que solo puede definirse desde el punto de vista material como el conjunto de normas constitucionales, legales y reglamentarias cuyo contenido regula la situación de sus funcionarios en las materias estatutarias.



Los estatutos regulan:

Artículo 61.- Para los funcionarios de carrera, el Estatuto del Funcionario establecerá las condiciones de ingreso a la Administración, reglamentará el derecho a la permanencia en el cargo, al ascenso, al descanso semanal y al régimen de licencia anual y por enfermedad; las condiciones de la suspensión o del traslado; sus obligaciones funcionales y los recursos administrativos contra las resoluciones que los afecten, sin perjuicio de lo dispuesto en la Sección XVII.

1. El ingreso a la función: el principal mecanismo de ingreso es el concurso (la selección del mejor para la función más importante); así, mientras casi todos los estatutos prevén el concurso, también habilitan otras salidas laterales según la coyuntura laboral que haya en ese momento determinado. Esos casos son la designación directa, notoria solvencia en caso de que se necesite un funcionario con una formación muy específica, o el sorteo, el cual constituye otro mecanismo aleatorio. El tipo de mecanismo también varía según la propuesta de función pública que se ofrece; por ejemplo, si la función es a término el concurso no tiene por que ser tan amplio, mientras que ocurre lo contrario si el cargo es vitalicio. La transparencia y la publicidad son unas de las bases a nivel legal para el ingreso.
Otras formas de ingreso menos frecuentes son la elección (para los cargos de importancia política) y la accesión que consiste en que un funcionario, por el hecho de ocupar determinado cargo, es considerado automáticamente como titular de otro sin necesidad de un nuevo acto jurídico.
El nombramiento de un funcionario constituye un acto condición, en la medida de que lo coloca en una situación prevista a priori en el Estatuto.

2. Los requisitos de ingreso: aquellos que se necesitan para ejercer la función pública, como curriculares y técnicos, además del hecho de ser ciudadano.

3. El derecho a la permanencia en el cargo: mientras el cargo exista y el funcionario conserve los requisitos necesarios para ocuparlo, no podrá ser trasladado sino en las condiciones que establezca el estatuto, es decir, este debe determinar cuáles son las circunstancias excepcionales por las cuales alguien puede no permanecer en el cargo. Si este se suprimiere, el funcionario quedará cesante o en disponibilidad para que la Administración le adjudique otro cargo, pero el funcionario conserva su grado en caso de tenerlo.

4. El derecho al ascenso y la movilidad intrafuncional: el derecho al ascenso es un derecho a que un cargo superior al que ocupa el funcionario no sea provisto con personas de afuera. Es de contenido negativo (que no ingrese alguien de afuera) pero junto con este coexiste el interés legítimo en ascender de contenido positivo (derecho a acceder a determinado cargo superior). El ascenso puede ser de cargo a cargo, de grado a grado (como es el caso de los militares) o de sueldo a sueldo. Esta posibilidad del ascenso (que no debe confundirse con ningún tipo de obligación por parte de la Administración de ascender a todos sus funcionarios) es la base del derecho a una carrera administrativa del cual goza el funcionario.

5. Descanso semanal y licencias: autorización de la administración para no desempeñar sus funciones.

6. Condiciones de suspensión: disposición de la administración ordenándole que no desempeñe sus funciones. Hay dos tipos: suspensión preventiva, no se trata de una sanción sino que está destinada a facilitar una investigación administrativa, y suspensión correctiva, la cual sí es una sanción disciplinaria. Generalmente, la preventiva se hace con medio sueldo y la correctiva sin goce de sueldo.

Inamovilidad: garantía para los funcionarios ya que señala que deben haber pruebas de ineficacia para destituirlos. Originariamente fue creada por los constitucionales por defectos partidarios.



DEBERES. Los funcionarios públicos tienen tres tipos de deberes:
1. Inherentes: consiste en desempeñar la tarea con lealtad a la función, a la institución y al jerarca. Engloba la dedicación, la asistencia, la puntualidad, la permanencia en el lugar de trabajo, la preservación de los materiales de trabajo, etc.
2. Derivados de la organización jerárquica: como obediencia de vida con independencia técnica (?), o respeto a sus superiores.
3. Generales: observar una buena conducta civil y moral

DERECHOS: licencia, cargo, ascenso, asociación, huelga.

GARANTÍAS: defensa (art 66), vía recursiva, acción de nulidad, acción de amparo, solicitación de suspensión de un acto administrativo, inamovilidad (para los funcionarios del gobierno central).

RESPONSABILIDADES:
 Penal: a veces es un agravante, otras constituye un tipo delictivo como es el caso del peculado.
 Civil:
Artículo 24.- El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo órgano del Estado, serán civilmente responsables del daño causado a terceros, en la ejecución de los servicios públicos, confiados a su gestión o dirección.
Artículo 25.- Cuando el daño haya sido causado por sus funcionarios, en el ejercicio de sus funciones o en ocasión de ese ejercicio, en caso de haber obrado con culpa grave o dolo, el órgano público correspondiente podrá repetir contra ellos, lo que hubiere pagado en reparación.
 Política: cuando se trata del concepto amplio de funcionario público, se considera que algunos de ellos son responsables políticamente ya que son sometidos a censura o a juicio político, por ejemplo.
 Disciplinaria o administrativa: ante la comisión de alguna falta administrativa.



Cesación del funcionario. Conjunto de hipótesis según las cuales un funcionario público puede dejar de serlo:

 Renuncia: no consiste en un abandono voluntario que pueda hacerse ad libitum por el interesado, sino que debe ser aceptada por la Administración, ya que cuando una persona ha aceptado un empleo público asume la responsabilidad de ejercerlo mientras no se den las otras situaciones que determinan la cesación. De hecho, la Administración no acepta la renuncia cuando el funcionario público está sometido a un procedimiento sumarial, ya que si deja de ser funcionario no se va a ver alcanzado por la potestad disciplinaria. Sin embargo, si en caso de que no se acepte la renuncia con el designio de perjudicar al funcionario sin que hubiera habido un motivo especial para no aceptarla, este podrá recurrir contra tal resolución argumentando que ha habido desviación de poder por parte de la Administración. Por otra parte, cabe aclarar que hay ocasiones en las cuales la aceptación de la renuncia no es necesaria, como en el caso del Presidente y del Vicepresidente.
En el intervalo entre la presentación de la renuncia y su aceptación, el funcionario sigue siendo funcionario, debe desempeñar sus funciones, de lo contrario podría incurrirse en algún delito de “omisión contumacial”, si requerido a efecto no desempeña los deberes de su cargo.
Si abandona el cargo sin presentar renuncia se le puede hacer un sumario por omisión.

 Abandono de cargo: presunción de renuncia o renuncia tácita que se da si el funcionario falta tres días continuos sin previo aviso y no regresa al día siguiente de haber sido intimada. Sin embargo, se deja la posibilidad de que el funcionario vuelva a trabajar o presente un escrito estableciendo que retira la renuncia y justificando su ausencia, el cual la Administración puede aceptar o no.

 Destitución o exoneración: cesación en las funciones por acto de la Administración fundada en una razón referente al funcionario (razón disciplinario, ineptitud, razones de particular confianza o de carácter político, omisión, delito, etc)

 Condena penal: a consecuencia de una sanción penal aplicada por el PJ.
No hay en Uruguay ninguna coordinación entre el procedimiento penal y el disciplinario, la separación de poderes es total en este punto. Los órganos Administrativos instruye sumarios de esta índole, mientras que los jueces instruyen sumarios penales porque la finalidad, las reglas de procedimiento y los criterios de valoración son distintos.

 Plazo: la relación funcional nace con un plazo, es decir, la cesación de titularidad proviene de un término o condición que ya estuviera contenido en el estatuto, en el acto de designación o en el contrato. Otra hipótesis es el cese del cargo de un funcionario nombrado hasta la provisión titular del cargo como consecuencia del regreso del funcionario titular. Por otra parte, existe la posibilidad de que un funcionario interino sea nombrado como titular, lo cual cesa esa relación estatutaria (como interino) y se crea otra como titular.

 Límite de edad: el hecho de cumplir determinada edad puede dar lugar a la terminación de la relación funcional, como sucede en el caso de los Jueces quienes cesan a los setenta años.

 Fallecimiento



Fundamento del estatuto de los funcionarios públicos
El hecho de que la situación de los funcionarios públicos sea estatutaria y no contractual, reside en la necesidad de que la organización de la Administración no se vea perturbada por la existencia de funcionarios con derechos adquiridos contra la Administración. Además, se requiere que la situación sea uniforme, por lo cual se hace un estatuto global para todos los funcionarios de su categoría.


Diferencia entre la situación del funcionario público y la del privado
La diferencia principal radica en la situación estatutaria en la cual se encuentra el funcionario público, en oposición a la situación contractual en la cual se encuentra el empleado privado.
Los derechos y derechos y deberes de los funcionarios públicos no tienen su fuente en un contrato de trabajo, sino en reglas de Derecho, en disposiciones que describen en abstracto los derechos y deberes de cada categoría de funcionarios.
El empleado privado se relaciona con su patrón por un contrato y solo pueden modificarse los derechos y deberes estipulados en el contrato si hay acuerdo entre ambas partes. En el caso del funcionario público no hay un contrato en el cual se determinen las obligaciones y los derechos de las partes.
Un funcionario público es designado mediante un acto unilateral de la Administración y lo que hace el funcionario es aceptar o rechazar esa designación.


Tipos de funcionarios públicos

 Funcionario de carrera: aquel cuyas tareas y cuya posición permanente en la Administración hacen razonable considerarlo como un profesional en su empleo. Esto no quiere decir que necesariamente haya cursado alguna carrera universitaria.

Artículo 60. (…)
Establécese la carrera administrativa para los funcionarios presupuestados de la Administración Central, que se declaran inamovibles, sin perjuicio de lo que sobre el particular disponga la ley por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara y de lo establecido en el inciso cuarto de este artículo.
Su destitución sólo podrá efectuarse de acuerdo con las reglas establecidas en la presente Constitución.
No están comprendidos en la carrera administrativa los funcionarios de carácter político o de particular confianza, estatuidos, con esa calidad, por ley aprobada por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara, los que serán designados y podrán ser destituidos por el órgano administrativo correspondiente.

 Funcionario eventual: no forma parte de la organización normal del servicio.